Denk opnieuw mee met de Staatscommissie rechtsstaat

Reactie

Naam	Tilburg University (mr.dr. L.M. Koenraad)
Plaats	Tilburg
Datum	29 maart 2024

Vraag1

Hoe kan beleid en wetgeving minder ingewikkeld worden?

Voor veel burgers is de overheid onbegrijpelijk geworden. Er zijn veel verschillende overheidsorganisaties en daarnaast zijn ook aan private organisaties bepaalde publieke taken uitbesteed of opgedragen. Dat leidt tot ingewikkelde, verkokerde wetgeving en beleid en vervolgens weer tot versplinterde dienstverlening (met eigen al dan niet digitale loketten). Als beleid en wetgeving zo ingewikkeld is dat burgers door de bomen het bos niet meer zien, is dat een rechtsstatelijk probleem. Burgers weten de overheid dan niet goed te vinden en worden daardoor niet voldoende beschermd door en tegen de overheid. Deze ingewikkeldheid geldt in het bijzonder op het gebied van sociale zekerheid, fiscaliteit en het sociaal domein. De roep om het fiscale stelsel te vereenvoudigen, de toeslagen af te schaffen of de wetgeving in het sociaal domein te herzien is logisch, maar te gemakkelijk. Daarover zijn ook al verschillende rapporten verschenen en er lopen allerlei initiatieven waar met goede wil aan wordt gewerkt door betrokkenen, maar die hebben nog niet tot de gewenste vereenvoudiging geleid. Welke maatregelen zijn volgens u nodig om beleid en wetgeving structureel minder ingewikkeld te maken?

Formuleer wettelijke voorschriften en beleidsregels eenvoudiger.
Redeneer bij het opstellen van wettelijke voorschriften en beleidsregels niet vanuit de overheid (wat heeft het bestuursorgaan nodig voor het nemen van een, objectief bezien, rechtmatig besluit?) maar vanuit de geadresseerde burger (waaraan heeft de belanghebbende behoefte om (a) zo snel en eenvoudig mogelijk te kunnen voldoen aan zijn verplichtingen en (b) een voor hem, subjectief bezien, aanvaardbaar besluit te komen).
Subjectief aanvaardbaar wil niet zeggen dat de burger steeds gelijk moet krijgen, maar wel dat hij zijn zegje kan doen en begrijpt waarom bepaalde beslissingen neemt.
Kies voor het helder uitschrijven van procedures, op zo’n manier dat de burger stapsgewijs kan volgen wat er precies moet gebeuren.
Kies voor meer maar kortere artikelleden.

Vraag2

Welke wetgeving moet als eerste worden vereenvoudigd?

Bij de vorige vraag is toegelicht dat het stelsel van beleid en wetgeving de afgelopen jaren heel ingewikkeld is geworden. Dit geldt in het bijzonder voor wetgeving op het gebied van sociale zekerheid (bijvoorbeeld het aanvragen en gebruik maken van toeslagen en uitkeringen), fiscaliteit (ingewikkelde belastingregels en daarbij horende uitzonderingen) en het sociaal domein (het gebruik maken van sociale voorzieningen bijvoorbeeld op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning). Het is nodig om wetgeving te vereenvoudigen. Aan welke wetgeving moet hierbij prioriteit worden gegeven?

De Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Die wet is nu een soort handboek soldaat voor het bestuursorgaan, maar het moet een praktische handleiding voor de belanghebbende worden.
Het brede toepassingsbereik van de Awb maakt dat de wetgever, bestuursregelgevers en beleidsregelgevers inspiratie kunnen putten uit de vereenvoudiging die in de Awb zijn doorgevoerd.

Vraag3

Hoe kan bij maatwerk willekeur worden voorkomen?

Aan een belangrijk deel van de ambtenaren die veel contact met burgers hebben, worden twee botsende eisen gesteld. Aan de ene kant is de eis dat het niet uitmaakt welke ambtenaar een burger treft. Elke ambtenaar moet een burger gelijk behandelen. Aan de andere kant is het belangrijk dat een ambtenaar rekening houdt met de specifieke situatie van de burger. Dit noemen we maatwerk. Als een ambtenaar maatwerk levert, kan het ertoe leiden dat hij de ene burger anders behandelt dan een ander. Dus niet gelijk. Kortom, maatwerk en gelijk behandelen, levert voor de ambtenaar spanning op. Hoe moeten ambtenaren met deze spanning omgaan? Wat mag een burger daarin van een ambtenaar verwachten en wat niet?

Maatwerk vereist veel kennis, van en goed inzicht in, regelgeving die op het individuele geval van toepassing is.
Vrij naar een bestuurskundige tegeltjeswijsheid: inspraak zonder inzicht leidt tot uitspraak zonder uitzicht.
De beschikking waarin het maatwerk wordt geformaliseerd, verdient een extra zorgvuldige motivering, vooral om tot uitdrukking te brengen dat het gaat om een uniek geval (teneinde het gevaar van precedentwerking zo klein mogelijk te houden).
Overigens moeten we ons meer zorgen maken om ongelijke gevallen die gelijk worden behandeld, dan om gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld.

Vraag4

Hoe kan het contact tussen burger en overheid worden verbeterd?

Een toegankelijke, begripvolle overheid en duidelijke overheidscommunicatie zijn belangrijke voorwaarden om burgers mee te kunnen laten doen met de rechtsstaat. Deze voorwaarden staan echter onder druk. Een aanzienlijk deel van de inwoners van Nederland begrijpt de communicatie vanuit de overheid niet. Burgers weten daardoor niet of de overheid iets van ze verwacht, en als dat het geval is, wat ze dan precies moeten doen. Daarnaast voelen deze burgers zich in het contact met de overheid vaak niet echt gehoord en ervaren zij veel wantrouwen. Met welke concrete maatregelen kan het contact tussen de overheid en de burger worden verbeterd?

Begin consequent met het tonen van zoveel mogelijk begrip voor het gedrag – doen en nalaten van de burger.
Je oogst wat je zaait: als de overheidsmedewerker begint met mildheid, krijgt hij begrip terug.
Verder leert de ervaring dat een empathische benadering van de burger leidt tot eenvoudiger taalgebruik, mede omdat prefabtekstblokken – met vermelding van vaste jurisprudentie en zo – bijna als vanzelf verdwijnen.

Vraag5

Hoe kan doorprocederen door overheidsorganisaties worden verminderd?

Bij bezwaar- en beroepszaken tussen burger en overheid komt het regelmatig voor dat de overheid onnodig doorprocedeert, soms tot de hoogste rechter. Burgers ervaren dit als een enorme last. Dit is een gebrek in de rechtsbescherming die de overheid dient te bieden. Met welke concrete maatregelen kan doorprocederen door de overheid worden verminderd?

Een fundamentele herziening van de rechterlijke organisatie is momenteel niet haalbaar.
Moeilijk haalbaar maar volgens mij wel wenselijk: de Hoge Raad als cassatierechter in bestuursrechtelijke zaken.
Als het gaat om bestuursrechtelijke zaken: maak cassatie in het belang der wet tot norm; lees in dit verband de opinie van J.L. Verbeek in NJB 2023/496.
En zorg voor de mogelijkheid tot sprongcassatie.
Gevolg: een bestuursorgaan dat om principiële redenen het oordeel van een hoogste rechter wil krijgen, kan zich wenden tot de Hoge Raad zonder dat een belanghebbende daarvan last heeft (aangezien het dictum van de eerstelijnsuitspraak niet wordt aangetast.
Als de Hoge Raad ook in bestuursrechtelijke zaken de cassatierechter wordt, komt de discussie over constitutionele toetsing in een ander daglicht te staan; de Hoge Raad kan zich ontwikkelen tot een soort constitutioneel hof.
Overigens ben een voorstander van gespreide constitutionele toetsing; elke rechter moet de mogelijkheid krijgen om overheidshandelen te toetsen aan de Grondwet, en om aan schending van de Grondwet direct juridische consequenties – ten gunste van de burger – te verbinden.

Vraag6

Hoe kunnen te grote beloften van de politiek en overheid worden voorkomen?

Naar aanleiding van incidenten of een crisis bestaat bij de politiek en de overheid al snel de neiging om meer te beloven dan waar gemaakt kan worden of om maatregelen voor te stellen die niet mogelijk zijn onder het geldende recht. Denk bijvoorbeeld aan de zeer traag verlopende hersteloperatie toeslagen. Hierdoor ontstaat een tegenstelling tussen wat de overheid zegt en wat de overheid doet. Dit leidt uiteindelijk bij burgers tot een lager vertrouwen in de overheid. De rechtsstaat kan alleen goed werken als er sprake is van een goed samenspel tussen burgers en overheid. Als burgers geen vertrouwen meer hebben in de overheid kunnen ze afhaken. Het samenspel tussen burger en overheid valt dan stil. Dit ondergraaft de werking van de rechtsstaat. Hoe kan worden voorkomen dat politiek en overheid te grote beloften doen die niet kunnen worden waargemaakt?

Voer in een zo vroeg mogelijk stadium van het regelgevingsproces zoveel mogelijk 'botsproeven' uit.
Ga in gesprek met instanties en mensen die de beoogde regeling moeten gaan uitvoeren.
Zorg daarbij voor diversiteit, in die zin dat overheidsinstanties en hun medewerkers tijdens deskundigenbijeenkomsten in contact worden gebracht met mensen uit de advocatuur, de rechterlijke macht en de wetenschap.
Zorg ervoor dat de deskundigenbijeenkomsten besloten blijven, om te bewerkstelligen dat alle deelnemers vrijuit kunnen spreken.

Vraag7

Hoe kan de burger beter worden betrokken bij vormgeving van beleid?

In de Nederlandse democratische rechtsstaat is een belangrijk uitgangspunt dat iedere inwoner van Nederland invloed kan hebben op de uitoefening van overheidsmacht. Een zichtbare en heel bekende manier om deze invloed uit te oefenen, is het recht om volksvertegenwoordigers te kiezen. Daarnaast zijn er ook andere manieren om inwoners van Nederland in staat te stellen invloed op de overheidsmacht uit te oefenen. Een van die manieren is om inwoners van Nederland beter te betrekken bij het maken van beleid. Veel overheidsorganisaties investeren in deze betrokkenheid, bijvoorbeeld door het organiseren van internetconsultatie en inspraakavonden. Toch heeft de staatscommissie de indruk dat deze betrokkenheid beter kan, zodat de inwoners van Nederland meer invloed kunnen hebben op de uitoefening van overheidsmacht. Met welke concrete maatregelen kan de burger beter worden betrokken bij de vormgeving van beleid?

Baseer betrokkenheid - 'horen' - van burgers niet langer op het zorgvuldigheidsbeginsel, maar op het dienstbaarheidsbeginsel.
Die benadering kan maken dat het niet zozeer gaat om wat het bestuursorgaan objectief bezien nodig heeft, maar om waaraan de belanghebbende subjectief gezien behoefte heeft.

Vraag8

Hoe kan worden gestimuleerd dat burgers, politici, bestuurders en ambtenaren een beter idee hebben van het belang van de rechtsstaat voor henzelf en de samenleving? En hoe kunnen burgers, politici, bestuurders en ambtenaren worden gestimuleerd dat ze gaan bijdragen aan het onderhoud van de rechtsstaat?

Vrijwel iedereen vindt de rechtsstaat belangrijk, maar de meeste mensen baseren dat belang op een vage notie van wat de rechtsstaat inhoudt. Dit geldt niet alleen voor burgers, maar ook voor politici, bestuurders en ambtenaren. Het leidt ertoe dat gesprekken over de rechtsstaat zich vaak beperken tot één invalshoek, dat mensen geen idee hebben wat de rechtsstaat voor hen kan betekenen, welke rol zij erin spelen of dat de rechtsstaat niet consequent wordt uitgelegd of voorgeleefd.
De staatscommissie ziet het als belangrijke eerste stap dat burgers, politici, bestuurders en ambtenaren de betekenis van de rechtsstaat kennen en omarmen. Daarmee staat zowel het idee als het belang van de rechtsstaat bij iedereen beter op het netvlies. De vraag is: met welke maatregelen kan worden gestimuleerd dat burgers, politici, bestuurders en ambtenaren hiervan kennis nemen en dit idee omarmen? En vervolgens: hoe zorgen we ervoor dat iedereen zijn bijdrage levert aan het onderhoud van de rechtsstaat? En kunt u dat specificeren naar burgers, politici, bestuurders en ambtenaren?

Ga als ambtenaar zelf een keer in de klei staan.
Voorbeeld: doe een aanvraag om verstrekking van een maatwerkvoorziening, in de vorm van een persoonsgebonden budget, op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015; kijk wat er dan gebeurt, en doe er jouw voordeel mee.