Denk opnieuw mee met de Staatscommissie rechtsstaat

Reactie

Naam	A Lam
Plaats	Alkmaar
Datum	15 april 2024

Vraag1

Hoe kan beleid en wetgeving minder ingewikkeld worden?

Voor veel burgers is de overheid onbegrijpelijk geworden. Er zijn veel verschillende overheidsorganisaties en daarnaast zijn ook aan private organisaties bepaalde publieke taken uitbesteed of opgedragen. Dat leidt tot ingewikkelde, verkokerde wetgeving en beleid en vervolgens weer tot versplinterde dienstverlening (met eigen al dan niet digitale loketten). Als beleid en wetgeving zo ingewikkeld is dat burgers door de bomen het bos niet meer zien, is dat een rechtsstatelijk probleem. Burgers weten de overheid dan niet goed te vinden en worden daardoor niet voldoende beschermd door en tegen de overheid. Deze ingewikkeldheid geldt in het bijzonder op het gebied van sociale zekerheid, fiscaliteit en het sociaal domein. De roep om het fiscale stelsel te vereenvoudigen, de toeslagen af te schaffen of de wetgeving in het sociaal domein te herzien is logisch, maar te gemakkelijk. Daarover zijn ook al verschillende rapporten verschenen en er lopen allerlei initiatieven waar met goede wil aan wordt gewerkt door betrokkenen, maar die hebben nog niet tot de gewenste vereenvoudiging geleid. Welke maatregelen zijn volgens u nodig om beleid en wetgeving structureel minder ingewikkeld te maken?

Zie het geheel van wetten als een computerprogramma, en de gezamenlijke overheidsorganisaties als de hardware waar het programma op draait. Dan zijn er twee soorten ingewikkeldheden die om een oplossing vragen: de gebruikersinterface en het progamma zelf.

Voor wat betreft de gebruikersinterface: creëer één aanspreekpunt waar de burger met al zijn/haar vragen terechtkan bij een mens van vlees en bloed, die de burger in gewonemensentaal te woord staat, en die namens de burger contact opneemt met de relevante overheidsorganisatie(s) om het nodige te regelen.

Voor wat betreft het programma zelf: richt een denktank op van IT'ers en juristen, met als taak in kaart te brengen hoe het programma op dit moment op hoofdlijnen werkt, wat de belangrijkste knelpunten en misschien zelfs bugs zijn, en hoe het stukje bij beetje vereenvoudigd kan worden. Allicht zal die denktank periodiek willen overleggen met allerlei overheidsorganisaties, en ook met het aanspreekpunt voor burgers waar ik in de vorige alinea voor pleitte.

Minder ambitieus: zie de gezamenlijke overheidsorganisaties als zorgsector voor de financiële gezondheid van de burger, en maak dat iedereen terechtkan bij een "huisarts" die eenvoudige gevallen zelf behandelt en zaken die wat ingewikkelder zijn doorverwijst naar de juiste specialistische instantie. Naarmate met dit model ervaring is opgedaan kan deze "huisarts" uitgroeien tot het universele aanspreekpunt dat ik hierboven bepleitte.

Vraag2

Welke wetgeving moet als eerste worden vereenvoudigd?

Bij de vorige vraag is toegelicht dat het stelsel van beleid en wetgeving de afgelopen jaren heel ingewikkeld is geworden. Dit geldt in het bijzonder voor wetgeving op het gebied van sociale zekerheid (bijvoorbeeld het aanvragen en gebruik maken van toeslagen en uitkeringen), fiscaliteit (ingewikkelde belastingregels en daarbij horende uitzonderingen) en het sociaal domein (het gebruik maken van sociale voorzieningen bijvoorbeeld op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning). Het is nodig om wetgeving te vereenvoudigen. Aan welke wetgeving moet hierbij prioriteit worden gegeven?

De prioriteit moet liggen bij wetgeving die bijdraagt aan de financiële gezondheid van de burger.

In de praktijk hangt de plek op welvaartsladder die wij iemand gunnen af van slechts een beperkt aantal variabelen die de persoon zelf in de hand heeft, en is de formule om op basis van die variabelen een passende belasting of toeslag te berekenen in eerste benadering lineair. (NB Die formule kan per burger anders zijn, afhankelijk van parameters die de persoon niet zelf in de hand heeft, zoals een beperking.)

Als een burger aanklopt bij het aanspreekpunt waar ik bij vraag 1 voor pleitte, is het zaak om voor die individuele burger een formule op maat op te stellen die past bij diens situatie. De huidige regelgeving kan daarbij ter inspiratie dienen, aangezien daarin zo goed mogelijk gecodeerd is hoe te meten welke plek op welvaartsladder wij iemand gunnen, maar vanwege de tekortkomingen in diezelfde regelgeving moet er ruimte zijn om ervan af te wijken. Hoe zwakker de financiële gezondheid van de betreffende burger, hoe meer ruimte er moet zijn voor maatwerk.

Enkele belangrijke tekortkomingen zijn discontinuïteiten en niet-lineariteiten. Met discontinuïteit bedoel ik dat een klein verschil in een van de variabelen of parameters die de situatie van de persoon beschrijven een groot financieel verschil kan maken. Los van alles zou elke huidige of nieuwe wet ontdaan moeten worden van eventuele discontinuïteiten.

Met niet-lineariteit bedoel ik dat de grafiek geen rechte lijn is. Groot voordeel van lineaire formules is dat elke combinatie ervan ook weer lineair is. Dit maakt het voor iedereen makkelijker om aan te voelen hoe stapeling van regelingen uitpakt. Omgekeerd zijn niet-lineariteiten bron van onvoorziene, en veelal onwenselijke, effecten van stapeling. Lineariteit is niet altijd mogelijk, maar waar het wel kan zou het de voorkeur moeten hebben. ("Pas toe of leg uit.")

Een andere belangrijke tekortkoming is dat er nog altijd mensen beneden de armoedegrens leven. De regelgeving zou op dit punt zichzelf moeten corrigeren. Dat kan budgettair neutraal door onderaan de streep, als alle belastingen en toeslagen berekend zijn, nog een extra, voor iedereen gelijk bedrag als toeslag uit te keren, te financieren uit een extra, voor iedereen gelijk percentage extra belasting over het inkomen zonder die correctie. Per saldo trekt deze lineaire correctie iedereen dichter naar het gemiddelde, zonder de volgorde op de welvaartsladder aan te tasten.

Vraag3

Hoe kan bij maatwerk willekeur worden voorkomen?

Aan een belangrijk deel van de ambtenaren die veel contact met burgers hebben, worden twee botsende eisen gesteld. Aan de ene kant is de eis dat het niet uitmaakt welke ambtenaar een burger treft. Elke ambtenaar moet een burger gelijk behandelen. Aan de andere kant is het belangrijk dat een ambtenaar rekening houdt met de specifieke situatie van de burger. Dit noemen we maatwerk. Als een ambtenaar maatwerk levert, kan het ertoe leiden dat hij de ene burger anders behandelt dan een ander. Dus niet gelijk. Kortom, maatwerk en gelijk behandelen, levert voor de ambtenaar spanning op. Hoe moeten ambtenaren met deze spanning omgaan? Wat mag een burger daarin van een ambtenaar verwachten en wat niet?

Laat de ambtenaar de specifieke situatie van de burger zo nauwkeurig mogelijk duiden binnen een gestandaardiseerd stramien. Sla die beschrijving (geanonimiseerd) op in een centrale database, samen met een gestandaardiseerde beschrijving van het genomen besluit, en indien van toepassing ook het besluit dat de ambtenaar beter passend had gevonden maar waar de regels van het moment geen ruimte voor boden, met uitleg waarom de ambtenaar liever van de regels had willen afwijken.

Doe dit voor elk contact tussen de overheid en een burger, en geef de ambtenaar gereedschap om geautomatiseerd in de database te zoeken naar situaties die vergelijkbaar zijn met die waarover de ambtenaar op dat moment een besluit moet nemen. De eerder genomen besluiten in vergelijkbare situaties fungeren als richtlijn voor nieuwe gevallen, maar binnen wettelijke marges mag de ambtenaar ervan afwijken.

Laat periodiek onderzoekers in de database uitpluizen wat de tendensen zijn in de feitelijke of als wenselijk uitgesproken afwijkingen, en leg de bevindingen voor aan de wetgever ter inspiratie, hoe de regelgeving beter te laten aansluiten op de praktijk.

Vraag4

Hoe kan het contact tussen burger en overheid worden verbeterd?

Een toegankelijke, begripvolle overheid en duidelijke overheidscommunicatie zijn belangrijke voorwaarden om burgers mee te kunnen laten doen met de rechtsstaat. Deze voorwaarden staan echter onder druk. Een aanzienlijk deel van de inwoners van Nederland begrijpt de communicatie vanuit de overheid niet. Burgers weten daardoor niet of de overheid iets van ze verwacht, en als dat het geval is, wat ze dan precies moeten doen. Daarnaast voelen deze burgers zich in het contact met de overheid vaak niet echt gehoord en ervaren zij veel wantrouwen. Met welke concrete maatregelen kan het contact tussen de overheid en de burger worden verbeterd?

Zie mijn antwoord op vraag 1: er moet een aanspreekpunt komen dat als "gebruikersinterface" tussen de burger en de overheidsinstanties in fungeert.

Vraag5

Hoe kan doorprocederen door overheidsorganisaties worden verminderd?

Bij bezwaar- en beroepszaken tussen burger en overheid komt het regelmatig voor dat de overheid onnodig doorprocedeert, soms tot de hoogste rechter. Burgers ervaren dit als een enorme last. Dit is een gebrek in de rechtsbescherming die de overheid dient te bieden. Met welke concrete maatregelen kan doorprocederen door de overheid worden verminderd?

Dit is in de eerste plaats een kwestie van zelfdiscipline. In de uitspraak van de rechter berusten zou de norm moeten zijn, doorprocederen zou beperkt moeten blijven tot die gevallen waarin berusten maatschappelijk niet valt uit te leggen.

Maar ook een stukje opgelegde discipline kan geen kwaad. Bijvoorbeeld:

- De overheid moet de hogere rechter overtuigen dat het maatschappelijk belang van doorprocederen zwaarder weegt dan het belang van de burger om het hoofdstuk te sluiten. Is de hogere rechter niet overtuigd, dan is de uitspraak van de lagere rechter bindend.

- Over onderdelen waarover de hogere rechter het met de lagere rechter eens is, kan de overheid niet (maar de burger nog wel) doorprocederen.

- In het bijzonder staat, als de burger een financiële vergoeding van de overheid claimt, het laagste bedrag dat door twee opvolgende rechters wordt toegekend niet langer ter discussie. Voorbeeld: de lagere rechter kent € 15.000 toe, de hogere rechter maakt er € 10.000 van. Dan moet de overheid in elk geval € 10.000 zonder verder uitstel vergoeden, anders vervalt het recht van de overheid op doorprocederen over overgebleven punten. Een nog weer hogere rechter mag nog wel bepalen dat er nog wat bij moet maar niet dat de burger een deel van die € 10.000 terug moet betalen.

- Als de overheid in hoger beroep gaat heeft de burger recht op een maandelijks bedrag aan "smartegeld", ook als de overheid uiteindelijk in het gelijk wordt gesteld. De plicht tot maandelijkse vergoeding loopt vanaf het moment dat de overheid beroep aantekent tot het moment waarop de betreffende hogere rechter uitspraak doet. Betaalt de overheid niet, of niet op tijd, dan sluit de hogere rechter het dossier en is de uitspraak van de lagere rechter bindend.

- Na 5 jaar (gerekend vanaf het begin van het proces bij de laagste rechter) kan de overheid niet meer doorprocederen en is de recentste uitspraak bindend, tenzij de burger door wil procederen.

Vraag6

Hoe kunnen te grote beloften van de politiek en overheid worden voorkomen?

Naar aanleiding van incidenten of een crisis bestaat bij de politiek en de overheid al snel de neiging om meer te beloven dan waar gemaakt kan worden of om maatregelen voor te stellen die niet mogelijk zijn onder het geldende recht. Denk bijvoorbeeld aan de zeer traag verlopende hersteloperatie toeslagen. Hierdoor ontstaat een tegenstelling tussen wat de overheid zegt en wat de overheid doet. Dit leidt uiteindelijk bij burgers tot een lager vertrouwen in de overheid. De rechtsstaat kan alleen goed werken als er sprake is van een goed samenspel tussen burgers en overheid. Als burgers geen vertrouwen meer hebben in de overheid kunnen ze afhaken. Het samenspel tussen burger en overheid valt dan stil. Dit ondergraaft de werking van de rechtsstaat. Hoe kan worden voorkomen dat politiek en overheid te grote beloften doen die niet kunnen worden waargemaakt?

Helemaal voorkomen zal niet gaan, het blijft mensenwerk en een mens kan altijd een inschattingsfout maken. Maar van politici mag wel een zekere vaardigheid worden verwacht realistische inschattingen te maken, al dan met hulp van deskundigen.

Voor zover het niet al gebeurt zouden beginnende politici een basistraining in die vaardigheid moeten volgen. Dat helpt hen ook voor zichzelf werkbare politiek gekleurde doelen te formuleren die ze misschien niet uitspreken in de vorm van beloftes maar waar ze wel hun kostbare tijd en energie in gaan steken.

Lopen er zaken anders dan verwacht waardoor een belofte achteraf niet haalbaar blijkt te zijn, dan moeten politici daar gewoon duidelijkheid over geven. Wat is er anders gelopen dan verwacht, hoe komt het dat dit niet was voorzien, en wat is de bijgestelde verwachting/belofte?

Ik heb weleens het idee dat politici bang zijn voor gezichtsverlies, terwijl mensen over het algemeen juist meer waardering hebben voor wie zich kwetsbaar opstelt en openstaat voor kritiek.

Vraag7

Hoe kan de burger beter worden betrokken bij vormgeving van beleid?

In de Nederlandse democratische rechtsstaat is een belangrijk uitgangspunt dat iedere inwoner van Nederland invloed kan hebben op de uitoefening van overheidsmacht. Een zichtbare en heel bekende manier om deze invloed uit te oefenen, is het recht om volksvertegenwoordigers te kiezen. Daarnaast zijn er ook andere manieren om inwoners van Nederland in staat te stellen invloed op de overheidsmacht uit te oefenen. Een van die manieren is om inwoners van Nederland beter te betrekken bij het maken van beleid. Veel overheidsorganisaties investeren in deze betrokkenheid, bijvoorbeeld door het organiseren van internetconsultatie en inspraakavonden. Toch heeft de staatscommissie de indruk dat deze betrokkenheid beter kan, zodat de inwoners van Nederland meer invloed kunnen hebben op de uitoefening van overheidsmacht. Met welke concrete maatregelen kan de burger beter worden betrokken bij de vormgeving van beleid?

De toeslagenaffaire was niet nodig geweest als de signalen dat er dingen misgingen vanaf het begin serieus waren genomen. Abstract geformuleerd: bij gebrek aan een feedback cyclus werd niet tijdig bijgestuurd en was de overheid gedoemd te ontsporen.

Ik heb ditzelfde mechanisme ook elders gezien, bij een re-integratiebedrijf. Door de omvang van de organisatie had niemand het overzicht wat er zoal speelde. Ook de directie niet: die keek in de eerste plaats naar de makkelijk meetbare financiële resultaten en had daardoor onvoldoende oog voor misstanden op de werkvloer. Zo werden mensen met een beperking (onbedoeld) onder druk gezet om voorbij hun eigen grenzen te gaan. Signalen daarover werden terzijde geschoven. "Met zoveel mensen is er altijd wel iemand die klaagt." Ook voelden leidinggevenden zich bij kritiek op de gang van zaken persoonlijk aangevallen. Iedereen handelde op het eigen eilandje met goede bedoelingen, en men kon niet geloven dat het grotere geheel schade aanrichtte. Klagers en leidinggevenden kwamen tegenover elkaar te staan. Er ontstond een angstcultuur, met steeds minder ruimte voor een feedback cyclus. Pas nadat een externe vertrouwenspersoon was aangesteld kwamen er zoveel en zulke ernstige signalen los dat de bom barstte. Er kwam een extern onderzoek, en toevallig ging in dezelfde periode de algemeen directeur met pensioen. De nieuwe algemeen directeur heeft als motto dat kritiek volstrekt normaal is. Onder haar leiding is het bedrijfsklimaat ten goede veranderd. Mensen gaan weer met plezier naar hun werk. En als er een keer iets niet goed loopt, wordt het snel opgelost.

Internetconsultaties en inspraakavonden zijn eenmalige gebeurtenissen in een vergevorderd stadium van het traject tussen een van bovenaf gedefinieerd probleem en de bijbehorende oplossing. De burger vraagt om een feedback cyclus waardoor beleidsmakers voortdurend problemen die aan de onderkant gevoeld worden meewegen. Op papier is feedback al mogelijk via de Nationale ombudsman, maar in de praktijk verdwijnen diens rapporten vaak in een la. Beleidsmakers moeten zich ervan bewust zijn dat goede bedoelingen niet altijd goed uitpakken, en kritiek dankbaar aanvaarden ter verdere verbetering van het beleid.

Als de mentaliteit op deze wijze verandert, volgt al het andere dat nodig is min of meer vanzelf.

Vraag8

Hoe kan worden gestimuleerd dat burgers, politici, bestuurders en ambtenaren een beter idee hebben van het belang van de rechtsstaat voor henzelf en de samenleving? En hoe kunnen burgers, politici, bestuurders en ambtenaren worden gestimuleerd dat ze gaan bijdragen aan het onderhoud van de rechtsstaat?

Vrijwel iedereen vindt de rechtsstaat belangrijk, maar de meeste mensen baseren dat belang op een vage notie van wat de rechtsstaat inhoudt. Dit geldt niet alleen voor burgers, maar ook voor politici, bestuurders en ambtenaren. Het leidt ertoe dat gesprekken over de rechtsstaat zich vaak beperken tot één invalshoek, dat mensen geen idee hebben wat de rechtsstaat voor hen kan betekenen, welke rol zij erin spelen of dat de rechtsstaat niet consequent wordt uitgelegd of voorgeleefd.
De staatscommissie ziet het als belangrijke eerste stap dat burgers, politici, bestuurders en ambtenaren de betekenis van de rechtsstaat kennen en omarmen. Daarmee staat zowel het idee als het belang van de rechtsstaat bij iedereen beter op het netvlies. De vraag is: met welke maatregelen kan worden gestimuleerd dat burgers, politici, bestuurders en ambtenaren hiervan kennis nemen en dit idee omarmen? En vervolgens: hoe zorgen we ervoor dat iedereen zijn bijdrage levert aan het onderhoud van de rechtsstaat? En kunt u dat specificeren naar burgers, politici, bestuurders en ambtenaren?

Dat moet u niet aan mij vragen (ik heb zelf ook maar een oppervlakkig beeld van van wat de rechtsstaat inhoudt) maar aan een voor dit doel op te richten burgerforum.

De burgerforumleden zouden eerst voor zichzelf op een rij moeten zetten wat de rechtsstaat nou precies inhoudt, wat de rechtsstaat betekent voor hen persoonlijk en wat hun eigen bijdrage aan het onderhoud van de rechtsstaat kan zijn. Misschien zelfs op de eerste bijeenkomst een "nulmeting" verrichten door hun aanvankelijke ideeën hierover op papier te zetten, en na verloop van tijd hun gerijpte inzichten daarmee vergelijken. Aspecten die voor 80% van de burgerforumleden een openbaring zijn, zijn dat waarschijnlijk ook voor de meeste andere mensen, dus dat levert een relevante lijst verbeterpunten.

De volgende stap is die verbeterpunten onder bredere aandacht te brengen. Hoe precies, en bij welke doelgroep, hangt af van de aard van die punten zelf. Te denken valt aan ideële reclame (bijvoorbeeld via radio, tv, sociale media) en praktijkgerichte cursussen. Het belangrijkste lijkt mij bewustwording dat er wat te verbeteren valt. Dat het moet, en dat ook jij vrij eenvoudig een steentje kan bijdragen, als je er maar oog voor hebt. De nadere invulling volgt dan min of meer vanzelf.