Belasting op luchtvaart

Reactie

Naam de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (drs. R.A. van der Jagt)
Plaats Amsterdam
Datum 4 september 2018

Vraag1

1. Achtergrond
In het internationale luchtvervoer is op dit moment geen accijns verschuldigd over vliegtuigbrandstoffen, en geen btw over vliegtickets. De invoering van een belasting op luchtvaart leidt tot een opbrengst die, net als andere belastingen zoals btw en accijns, ten goede komt aan de algemene middelen waaruit de overheidsuitgaven worden betaald. Tegelijkertijd zouden daarmee de negatieve milieugevolgen van de luchtvaart, die nu niet of slechts ten dele worden doorberekend aan vliegmaatschappijen en hun klanten, wat beter tot uitdrukking komen in de prijs van luchtvervoer. Dit kan leiden tot verkleining van het prijsverschil met mogelijke alternatieve vervoermiddelen die minder milieubelastend zijn, en daarmee tot een andere keuzes door consumenten. Het kan echter afhankelijk van de omstandigheden, zoals tarieven en afstand naar een alternatieve luchthaven buiten Nederland, ook leiden tot de keuze om af te zien van de reis of te reizen via een luchthaven over de grens, waar geen belasting op luchtvaart wordt geheven.

Vraag 1
Hoe kijkt u aan tegen deze aspecten van een belasting op luchtvaart? Zijn er onderwerpen die u in dit verband onder de aandacht wil brengen en zo ja, kunt u deze toelichten?
Het heeft de Orde verbaasd dat het kabinet na de afschaffing van de vliegbelasting in 2009 voornemens is om opnieuw een belasting op luchtvaart te introduceren. Met name de ticketbelasting (spoor 3) toont veel overeenkomsten met de eerdere vliegbelasting, waar de zichtbare koppeling met de ticketprijs een van de bezwaren was die heeft geleid tot de snelle afschaffing ervan. Een andere belangrijke reden voor de afschaffing van de vliegbelasting was de opname van luchtvaart in het EU ETS vanaf 2012. Een herintroductie van deze belasting duidt voor de luchtvaartbranche niet op stabiel overheidsbeleid.

De Orde steunt de ambitie van het kabinet om de emissies van de luchtvaartsector te reduceren, maar vraagt zich af of dit beoogde doel vanuit nationaal beleid niet beter kan worden bereikt door verbetering van de al bestaande instrumenten. De Orde is in het algemeen geen voorstander van de introductie van weer een nieuwe belasting. Elke belasting, hoe klein ook, leidt immers tot additionele compliance-kosten bij de belastingplichtige en tot extra handhavingskosten bij de (toch al overbelaste) Belastingdienst. De introductie van een nieuwe belasting voor deze relatief kleine vergroeningsmaatregel draagt daarnaast niet bij aan de vereenvoudiging van het Nederlandse belastingstelsel. Uit het consultatiedocument blijkt de Orde niet dat andere, niet-fiscale mogelijkheden zijn overwogen en waarom die niet effectief zouden zijn. De Orde beveelt daarom aan eerst andere, niet-fiscale mogelijkheden te onderzoeken om de doelstelling te realiseren. De Orde denkt hierbij bijvoorbeeld aan een regulering van de uitstoot van vliegtuigen op een wijze zoals ook bij auto’s inmiddels gebeurt. Mocht het fiscale instrument toch noodzakelijk zijn, dan geeft de Orde in overweging om, indien mogelijk, aan te sluiten bij een reeds bestaande belasting. Voordeel daarvan is dat die bekend is bij belastingplichtigen én de Belastingdienst en de Belastingdienst die eenvoudiger in haar bestaande systemen kan inpassen.

Vraag2

2. Onderzoek verschillende opties en proces
Hoewel de voorkeur van het kabinet uitgaat naar het eerste, Europese spoor, zijn de afgelopen maanden ook het tweede spoor (een heffing op lawaaiige en vervuilende vliegtuigen) en het derde spoor (een belasting per passagier) al onderzocht. Dit is nodig omdat de zorgvuldige invoering van een belasting op luchtvaart een voorbereidingstijd vraagt van enkele jaren. CE Delft heeft onderzoek gedaan naar de mogelijke effecten van de drie verschillende opties. De resultaten van dit onderzoek heeft het kabinet op 29 juni 2018 verstuurd aan beide Kamers. Het onderzoek is bijgevoegd bij deze consultatie.

Vraag 2
Geeft het voorgaande u aanleiding tot opmerkingen en zo ja, kunt u dit toelichten?
Voor veel bestemmingen vanaf Nederlandse luchthavens geldt dat er geen duurzame alternatieven voor luchtvervoer voor handen zijn. Zoals uit het onderzoek van CE Delft blijkt, leidt de introductie van de belasting op luchtvaart dan ook niet tot minder vliegbewegingen, maar enkel tot een kleine verschuiving tussen de verschillende verkeerssegmenten.

Op zowel Europees als mondiaal niveau lopen verschillende initiatieven om de uitstoot van luchtvaart te reduceren. Bijvoorbeeld om het aantal gratis rechten en de vrijstelling voor intercontinentale vluchten te laten vervallen in het Europese emissiehandelssysteem ETS of de introductie van een emissiehandelssysteem door de VN-organisatie ICAO.

De Orde verneemt graag waarom het kabinet meent dat deze initiatieven om uitstoot van luchtvaart te belasten, kennelijk onvoldoende zijn en de invoering van een nieuwe belasting is vereist.

Mocht het kabinet toch voornemens zijn om een belasting op luchtvaart te introduceren, dan zou de effectiviteit kunnen worden vergroot door de opbrengst ten goede te laten komen aan de vermindering van de co2-uitstoot van vliegtuigen. Evenals het kabinet gaat de voorkeur van de Orde ernaar uit om de invoering van een belasting op luchtvaart op Europees niveau af te stemmen. De Orde vraagt zich wel af of dit spoor een serieuze kans van slagen wordt gegund, nu het kabinet heeft aangekondigd in het najaar met een wetsvoorstel te willen komen. Het lijkt niet waarschijnlijk dat op zulke korte termijn er binnen de Europese Unie al voldoende draagvlak zal zijn.

Vraag3

Spoor 1 Europese afspraken over belastingen op luchtvaart

3. Btw en accijns
Een van de redenen dat het kabinet een belasting op luchtvaart onderzoekt, is dat in het internationale vliegverkeer geen accijns is verschuldigd over vliegtuigbrandstoffen en geen btw over vliegtickets. Om dit op Europees niveau te veranderen is voor beide belastingen een voorstel nodig van de Europese Commissie, dat vervolgens met unanimiteit moet worden aangenomen. Om brandstof voor vliegtuigen op Europees niveau in de accijnsheffing te kunnen betrekken is het in theorie ook een optie om op Europees niveau bilaterale luchtvaartverdragen op dit punt te herzien.

Vraag 3
Wat is uw mening over deze opties? Ziet u nog een andere mogelijkheid om te bereiken dat de luchtvaart wordt betrokken in de heffing van btw en accijns, en ziet u hier ook een rol voor de luchtvaartsector zelf? Kunt u dit toelichten?
Omzetbelasting is binnen de EU geharmoniseerd. Lidstaten hanteren daarbij het nultarief op intracommunautaire leveringen en diensten. Aangezien de luchtvaart in Nederland nagenoeg geheel bestaat uit internationaal personen- of goederenvervoer acht de Orde een btw-heffing op vliegtickets daarom onwenselijk.

Voor het invoeren van accijns op kerosine komt de Orde tot de conclusie dat het vanwege het Verdrag van Chicago zeer moeilijk zo niet onmogelijk zal zijn om deze in te voeren. Vooral is te denken aan artikel 15 van dit Verdrag dat heffingen verbiedt waar een zekere tegenprestatie (binnenkomst, gebruik of vertrek van het luchtruim) tegenover staat. Omdat een accijns op kerosine als een dergelijke heffing kwalificeert[EH1] [SH2] ,[1] zou deze naar de mening van de Orde niet moeten worden ingevoerd.

Vraag4

Spoor 1 Europese afspraken over belastingen op luchtvaart

4. Europese passagiersbelastingen
Verschillende Europese landen, waaronder Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, heffen op dit moment een vliegbelasting per vertrekkende passagier. Deze heffingen zijn niet gecoördineerd. België, Nederland en Luxemburg heffen geen vliegbelasting. Een optie is denkbaar waarbij passagiersbelastingen binnen de Europese Unie meer worden gecoördineerd, bijvoorbeeld door afspraken te maken waarover belasting zal worden geheven, binnen welke bandbreedte eventuele afstandszones en tarieven worden gekozen, of hoe dubbele belasting wordt voorkomen. Denkbaar is een meer permanente vorm van afstemming tussen landen die daadwerkelijk een vliegbelasting hebben ingevoerd of dit overwegen te doen. Een andere optie zou kunnen zijn in te zetten op harmonisatie op Europees niveau van de voornaamste kenmerken van dergelijke passagiersbelastingen. Een nog verdergaande optie zou een Europese passagiersbelasting zijn.

Vraag 4
Wat is uw mening over dergelijke opties voor meer coördinatie of harmonisatie op Europees niveau van belastingen op luchtvaart? Ziet u nog andere mogelijkheden voor afstemming op Europees niveau en zo ja, kunt u dit toelichten?
Om de verstorende effecten van het invoeren van een vliegbelasting te beperken, vindt de Orde het een goede zaak dat het kabinet zoekt naar afstemming op Europees niveau. Hiermee wordt eventueel uitwijkgedrag voorkomen, hetgeen de effectiviteit van de maatregel ten goede komt.

Zoals aangegeven, is de Orde geen voorstander van een passagiersbelasting en geeft zij de voorkeur aan verbetering van bestaande instrumenten, zoals het EU ETS. De Orde vindt het onwenselijk dat meerdere instrumenten worden ingezet die allemaal hetzelfde doel (lijken te) beogen. Zowel de luchtvaartsector als de uitvoerende instanties worden hiermee onnodig met complexe wetgeving en administratieve lasten opgezadeld.

Indien wel voor deze variant wordt gekozen, is de Orde er sterk voorstander van om te leren van ervaringen uit het verleden. Aangezien er een grote EU-rechtelijke discussie ontstond bij de introductie van de vliegbelasting in 2008 omtrent de differentiatie van de gehanteerde tarieven, adviseert de Orde om hiermee in het onderhavige voorstel rekening te houden. Om die reden zou er geen onderscheid moeten worden gemaakt tussen vluchten naar willekeurige binnen de EU/EER gelegen luchthavens. Een dergelijke differentiatie lijkt veiliger dan een differentiatie op basis van afgelegde kilometers. Een dergelijke nadere differentiatie is overigens wel mogelijk, zolang alle intra-EU vluchten maar naar hetzelfde tarief belastbaar zijn. Zie in dit kader mede het antwoord op de vragen onder spoor 3.

Vraag5

Spoor 1 Europese afspraken over belastingen op luchtvaart

5. Onderzochte varianten 1a en 1b
In het onderzoek zijn twee varianten van een Europese ticketbelasting onderzocht met een indeling in drie afstandszones zoals in de Duitse vliegbelasting, afhankelijk van de vliegafstand naar de eindbestemming: 0-2000 kilometer, 2000-6000 kilometer en verder dan 6000 kilometer. Uitgaande van de beoogde opbrengst voor Nederland van € 200 miljoen per jaar gelden hierbij lagere tarieven dan in de Duitse vliegbelasting.
• In variant 1a is ter vergelijking het effect onderzocht als alle EER lidstaten zo’n ticketbelasting zouden invoeren naast eventuele bestaande (vlieg)belastingen.
• In variant 1b voeren alle EER lidstaten een ticketbelasting in en gelden alleen minimumtarieven. Landen die al een belasting op luchtvaart hebben met gelijke of hogere tarieven, hoeven hun tarieven dan niet aan te passen.

Vraag 5
Heeft u opmerkingen over de twee onderzochte varianten en de effecten daarvan? Zo ja, kunt u dit toelichten?
-

Vraag6

Spoor 2 Een belasting op lawaaiige en vervuilende vliegtuigen

6. Geluidscertificering en maximaal startgewicht
Een tweede spoor dat het kabinet onderzoekt is een nationale heffing op lawaaiige en vervuilende vliegtuigen. Hiervoor wordt aangesloten bij de geluidscertificering en het maximale startgewicht van het vliegtuig. De uitstoot hangt met deze criteria samen - hoe hoger het geluidsniveau en het maximale startgewicht, hoe hoger de uitstoot - en is niet als apart criterium benoemd. Wel is het effect op de uitstoot onderzocht.

Vraag 6
Wat is uw mening over deze keuze? Zijn er in dit verband - de focus op de geluidscertificering en het maximale startgewicht bij een heffing per vliegtuig - nog zaken die u onder de aandacht wil brengen? Zo ja, kunt u dit toelichten?
Met het oog op het reduceren van luchtvaartemissie vindt de Orde een grondslag die uitgaat van startgewicht of geluid geen logische keuze. Waarom wordt de grondslag niet gekoppeld aan de uitstoot? Een dergelijke heffing zou bovendien mogelijk innovatie in de weg kunnen staan, bijvoorbeeld als een duurzame brandstof leidt tot toename van het startgewicht maar afname van de uitstoot.

De Orde wijst erop dat bij deze varianten volgens het onderzoek van CE Delft de CO2-emmissie van vliegtuigen juist licht toeneemt. Indien het beleid van het kabinet erop is gericht om het gebruik van de meest vervuilende of lawaaiige vliegtuigen te ontmoedigen, vraagt de Orde zich af waarom er niet wordt gekozen voor invoering van uitstootnormen of geluidsnormen, vergelijkbaar met de regulering van de uitstoot van autovoertuigen. De Orde is geen voorstander om de fiscaliteit voor dergelijke doelstellingen als instrument te gebruiken.

Vraag7

Spoor 2 Een belasting op lawaaiige en vervuilende vliegtuigen

7. Consequenties belasting per vliegtuig
Als bezwaar tegen een belasting per vliegtuig wordt wel gezien dat dan ook transferreizigers en luchtvracht in de heffing worden betrokken. Zie in dit verbrand ook de toelichting bij vraag 9 over het buiten de heffing laten van transferreizigers bij een passagiersbelasting.

Vraag 7
Hoe kijkt u aan tegen deze consequentie van een belasting per vliegtuig?
De ons omringende landen met een vliegbelasting hebben gekozen om alleen passagiers in de heffing te betrekken, die hun reis in het desbetreffende land aanvangen. Indien Nederland een belasting per vliegtuig introduceert, zou dat als consequentie hebben dat transferpassagiers die hun reis zijn begonnen in een land met een passagiersbelasting, worden geconfronteerd met een dubbele vliegbelasting. De Orde raadt het kabinet dan ook aan om de systematiek van de belasting op luchtvaart zoveel mogelijk te laten aansluiten op die in de ons omringende landen.

Vraag8

Spoor 2 Een belasting op lawaaiige en vervuilende vliegtuigen

8. Onderzochte varianten 2a, 2b en 2c van een belasting per vliegtuig
In het onderzoek van CE Delft zijn de effecten onderzocht van drie varianten voor een heffing per vliegtuig. In iedere variant wordt gedifferentieerd tussen de geluidscertificering (van luider naar stiller) TB, TC, TD en TE, en wordt het tarief bepaald per ton maximaal startgewicht (MTOW).

• In de varianten 2a en 2b is de tariefsverhouding per ton MTOW van luidere naar stillere vliegtuigen 8:4:2:1. Het verschil is dat het tarief bij variant 2a zodanig is vastgesteld dat het leidt tot de beoogde opbrengst van zo’n € 200 miljoen.
• In variant 2b zijn deze tarieven verdubbeld, zodat de opbrengst meer vergelijkbaar is met de opbrengst waartoe de in het regeerakkoord genoemde tarieven zouden leiden.
• In variant 2c is de beoogde opbrengst evenals in variant 2a de beoogde € 200 miljoen, maar wordt sterker naar geluidsniveau gedifferentieerd. De tariefsverhouding per ton MTOW van luidere naar stillere vliegtuigen is in deze variant 18:7:3:1, waardoor luidere vliegtuigen meer zouden gaan betalen en stillere minder.

Vraag 8
Heeft u opmerkingen over de drie onderzochte varianten en de effecten daarvan en heeft u een voorkeur voor een bepaalde variant? Zo ja, kunt u dit toelichten? Zijn er nog andere punten die u onder de aandacht wil brengen over de mogelijkheid van een belasting per vliegtuig en zo ja, kunt u deze toelichten?
-

Vraag9

Spoor 3 Een vliegticketbelasting

9. Positie transferreizigers
In de Europese landen waar op dit moment een ticketbelasting wordt geheven, zoals Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, geldt deze belasting niet voor transferreizigers. De belasting wordt alleen geheven voor passagiers die hun reis beginnen op de desbetreffende luchthaven. Aan de andere kant is het tarief daarbij in de meeste gevallen afhankelijk van de eindbestemming, ongeacht eventuele transfers op binnen- of buitenlandse luchthavens gedurende de reis. Op deze manier wordt alleen in het land waar de reis aanvangt belasting geheven, en wel eenmaal, over het volledige traject.

Vraag 9
Hoe kijkt u aan tegen deze opzet, waarbij alleen belasting wordt geheven in het land waar de reis aanvangt, eenmalig en over het volledige traject van de reis? Kunt u dit toelichten?
De Orde vindt het een goede zaak dat transferreizigers buiten de vliegticketheffing worden gehouden en daarmee aansluiting wordt gezocht bij de andere Europese landen waar een ticketbelasting wordt gehouden. Hiermee wordt het gevaar op dubbele belastingheffing voorkomen.

Belangrijkste bezwaar van een ticketbelasting is dat hiervan slechts een beperkte prikkel uitgaat om de luchtvaartemissies te beperken. Bij een vast bedrag per passagier wordt geen onderscheid gemaakt of de desbetreffende vlucht relatief veel of weinig uitstoot kent. Investeringen in duurzaamheid en innovatie kunnen hierdoor worden tegengewerkt. Daarnaast is de Orde van mening dat, zoals gezegd, geen onderscheid dient te worden gemaakt tussen vluchten naar willekeurige binnen de EU/EER gelegen luchthavens, zoals in het antwoord bij vraag 4 is uiteen gezet.

Vraag10

Spoor 3 Een vliegticketbelasting

10. Onderzochte varianten 3a tot en met 3e van een ticketbelasting
In het onderzoek van CE Delft zijn de effecten onderzocht van vijf varianten voor een heffing per passagier. In alle varianten is sprake van een luchthavenvertrekbelasting per passagier, waarbij transferreizigers en vracht niet in de heffing worden betrokken. De varianten verschillen alleen voor wat betreft het aantal tariefzones en de tarieven.

• Variant 3a sluit aan bij de Duitse vliegbelasting voor wat betreft zowel de indeling in drie tariefzones (0-2000 kilometer, 2000-6000 kilometer en verder dan 6000 kilometer) als de tarieven, zoals ook benoemd in het regeerakkoord. Dit leidt tot een aanmerkelijk hogere opbrengst dan de beoogde € 200 miljoen.
• In de overige vier varianten hebben de onderzoekers de tarieven zodanig vastgesteld dat de opbrengst zo’n € 200 miljoen bedraagt. Variant 3b hanteert daarbij dezelfde indeling in drie zones als variant 3a, met lagere tarieven in dezelfde verhouding als in variant 3a.
• Variant 3c is een vereenvoudigde versie van variant 3b met slechts twee afstandszones zoals geldend voor de vliegbelasting in 2008-2009.
• De varianten 3d en 3e wijken af van de eerste drie varianten in die zin, dat bij een langere vliegafstand naar de eindbestemming geen hoger tarief geldt. Variant 3d kent geen zones. Voor alle vertrekkende passagiers geldt hetzelfde vlakke tarief. De belastingdruk per kilometer is daardoor hoger wanneer de eindbestemming dichterbij ligt.
• Variant 3e kent zelfs een degressief tarief, waarbij voor kortere afstanden een hoger tarief geldt dan voor langere afstanden. De gedachte zou dan kunnen zijn dat voor de kortere afstanden alternatieve vervoermiddelen over land of water beschikbaar zijn.

Vraag 10
Heeft u opmerkingen over de vijf onderzochte varianten en de effecten daarvan en heeft u een voorkeur voor een bepaalde variant? Zo ja, kunt u dit toelichten?
-

Vraag11

Algemeen

11. Bereik van een vliegbelasting
In vrijwel alle varianten van een belasting op luchtvaart moet worden bepaald welke vliegtuigen in de heffing worden betrokken en wie belastingplichtig zijn. De vliegticketbelasting die in de periode van 1 juli 2008 tot en met 30 juni 2009 in Nederland werd geheven gold bijvoorbeeld niet voor de kleinste vliegtuigen en werd geheven van de vijf grotere Nederlandse luchthavens. Daarmee kon voor de heffing van deze belasting worden aangesloten bij de bestaande structuur van heffingen door de luchthavens zelf. Maar ook andere keuzes zijn denkbaar.

Vraag 11
Zijn er op dit punt zaken die u nog onder de aandacht zou willen brengen wanneer het kabinet opnieuw een belasting op luchtvaart zou invoeren?
Met het oog op de uitvoerbaarheid van de regeling, adviseert de Orde dat kleinere vliegtuigen met een maximaal toegelaten startgewicht van 8.616 kilogram en luchthavens waarvan de start- en landingsbaan korter is dan 1.800 meter, buiten de heffing worden gehouden. Een vergelijkbare regeling was opgenomen in de vliegbelasting uit 2008.

Vraag12

Algemeen

12. Administratieve lasten en uitvoeringskosten
Een belangrijk criterium bij de keuze welk spoor wordt uitgewerkt en bij de verdere uitwerking van die keuze is, dat de belasting niet leidt tot onnodige administratieve lasten voor de betrokken ondernemers en dat rekening wordt gehouden met de uitvoerbaarheid.

Vraag 12
Heeft u op dit punt nog aanvullende opmerkingen en suggesties en zo ja, kunt u deze toelichten?
De Orde vraagt zich af of het noodzakelijk is om een nieuwe belasting in te voeren. Zowel de budgettaire als de milieudoelstellingen lijken ook met behulp van bestaande regelingen te kunnen worden gerealiseerd. De Orde is dan ook van mening dat bedrijven onnodig met nieuwe administratieve lasten worden geconfronteerd. De Orde spreekt daarbij zijn zorgen uit dat door de invoering van complexe nieuwe regelgeving de uitvoeringsproblemen bij de Belastingdienst zullen toenemen.

Vraag13

Algemeen

13. Vervolg
Het kabinet zal na de zomer een keuze maken welke variant verder wordt uitgewerkt. Zowel bij die keuze als bij de verdere uitwerking zal ook de inbreng in deze consultatie worden betrokken.

Vraag 13
Heeft u in dit verband nog opmerkingen of suggesties die in het voorgaande nog niet aan de orde zijn geweest en die u onder de aandacht van het kabinet wil brengen?
Zoals aangegeven, zijn er al instrumenten voorhanden om de uitstoot van de luchtvaartsector te reduceren. Het kabinet zou ernaar moeten streven om de effectiviteit en robuustheid van de bestaande systemen te vergroten. Mocht het kabinet tot de conclusie komen dat de milieudoelstellingen hiermee niet kunnen worden gerealiseerd, dan acht de Orde het meer voor de hand liggen dat er regulering komt van de uitstoot van vliegtuigen. De invoering van een nieuwe belasting op luchtvaart is naar de mening van de Orde daarvoor niet noodzakelijk en ook niet wenselijk.

Mocht het kabinet toch besluiten tot de invoering van een belasting op luchtvaart dan heeft de Orde de voorkeur om deze belasting op Europees of mondiaal niveau af te stemmen. Op hele korte termijn verwacht de Orde niet dat er in de EU-draagvlak zal zijn voor het invoeren van een van de voorgestelde varianten. In 2019 worden bovendien Europese verkiezingen gehouden en staan onderhandelingen gepland over de klimaatdoelen van ‘Parijs’. De Orde vraagt zich af of het kabinet niet deze ontwikkelingen moet afwachten, alvorens het wetsvoorstel in te dienen.

Bijlage